广东省新的社会阶层人士联合会副会长、

新城市投资控股集团联合创始人 曹志伟

（工商联界别委员）

内容摘要：2019年1月1日起社保统一归税务部门征收，如何深入贯彻国务院减税降负的精神，既保障职工个人保障和福利不减，又要保证企业负担不增，这些都成为了“五险一金”制度改革的重点所在，也是难点所在。因此建议改革“五险一金”制度，合并管理、不增加企业负担、免除职工缴纳、做实职工个人账户，提高综合保障能力，创建新时代社会保险制度，这样才能充分释放改革红利，将“减税降负”落到实处。具体为：首先，在不增加企业负担和保证职工个人账户资金的前提下，免除职工“五险一金”缴纳，做实职工个人养老保险、医疗保险账户，调整企业缴纳比例。其次，资金集中管理，降低管理成本，减少资金池个数和沉淀。再次，用免税的住房工资取代住房公积金，经申请符合情况，可转移至其它险种个人社会保险账户中。最后，提升统筹层次，减少转移手续和优化流程。如此一来，有利于降低企业和职工个人的负担，让人民群众有更多的获得感、安全感、幸福感！

长期以来，我国一直致力于建立广覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保险制度（见表1），并且在实施过程中不断完善和发展，努力向着合理化、规范化、科学化的方向迈进。针对城镇职工群体，我国目前形成了“五险一金”的保障制度，力求为城镇职工提供合理、科学、充分的基本保障。而今，经济形势复杂多变，人口红利逐渐消失、中美贸易战、人民币贬值、互联网金融屡屡暴雷、实体经济效益下滑、民营经济增长缓慢等问题时刻在向我们发出进入经济发展困局的预警。如何在遭遇阶段性经济发展困局的情况下，继续保障公民福祉、推动社会稳固运转；如何解决“五险一金”实施过程中存在保障不平衡、不充分的问题和弊端；尤其是2019年1月1日起全国社保统一归税务部门征收，如何深入贯彻国务院减税降负的精神，既保障职工个人保障和福利不减，又要保证企业负担不增，这些都成为了“五险一金”制度改革的重点所在，也是难点所在。我认为，改革现有“五险一金”制度，才能提高社会保障能力、充分释放改革红利，将“减税降负”落到实处。

表1

社会保险种类及性质统计表

一、目前我国“五险一金”制度存在的问题

（一）高缴费率使企业和个人负担较重，“社保统一归税务部门征收”并按全额纳税工资作统一缴费基数的话，负担更将进一步加重。以负担几乎全国最轻的广州市为例：

表2

广州市按照最低标准“五险一金”缴纳情况利率统计表

（2018年7月1日后标准，月收入一万元为例）

单位：元

注：

① 本研究以广州市月收入一万元、年龄在35岁以下为例。

②企业缴纳的失业保险比例分为三个梯度：0.8%、0.64%、0.48%。

企业缴纳的工伤保险分为七个梯度：0.2%、0.4%、0.7%、0.9%、1.1%、1.2%、1.3%、1.4%。

③医疗保险个人账户按月划入标准为：

1-1不满35周岁为本年度本人职工社会医疗保险月缴费基数的2%;

1-2满35周岁至不满45周岁为本年度本人职工社会医疗保险月缴费基数的3%;

1-3满45周岁至退休前(含退休延缴人员)为本年度本人职工社会医疗保险月缴费基数的3.8%;

1-4退休人员为上年度本市在岗职工月平均工资的4.1%。

④2018年7月1日～2019年6月30日，广州市社保最低缴费基数下限为：

1-1、养老保险缴费基数下限为2017年该省城镇非私营单位在岗职工平均工资（80020元）和城镇单位私营从业人员平均工资（53347元）的加权平均值的60%，即3469元；

1-2、医疗保险、生育保险缴费基数下限为2017年度该市在岗职工月平均工资8218元的60%，即4931元；

1-3、工伤保险、失业保险缴费基数下限为广州市企业职工月最低工资标准，即2100元。 

若按2019年1月1日起社保统一归税务部门征收，全额工资作为缴费基数计算，则企业和企业职工负担为：

表3

广州“五险一金”按2019年1月1日后 “社保统一归税务部门征收”缴纳情况测算表

单位：元

注：

①  本研究以广州市月收入一万元、年龄在35岁以下为例。

②企业缴纳的失业保险比例分为三个梯度：0.8%、0.64%、0.48%，本文以0.8%为研究对象。

企业缴纳的工伤保险分为七个梯度：0.2%、0.4%、0.7%、0.9%、1.1%、1.2%、1.3%、1.4%。

③医疗保险个人账户按月划入标准为：

1-1不满35周岁为本年度本人职工社会医疗保险月缴费基数的2%;

1-2满35周岁至不满45周岁为本年度本人职工社会医疗保险月缴费基数的3%;

1-3满45周岁至退休前(含退休延缴人员)为本年度本人职工社会医疗保险月缴费基数的3.8%;

1-4退休人员为上年度本市在岗职工月平均工资的4.1%。

据不完全统计，中国企业需要缴纳十多种税，以及诸多的各种费。其中，“五险一金”费率较高，给企业和职工个人都带来了沉重的经济压力，尤其是中小企业和基层职工。以基本养老保险为例，据有关研究显示：我国企业缴费比例为19%～20%（我市为14%），在全球排名居前，这一比例是美国的3倍，也高于福利国家瑞典的11.9%，老龄化国家日本的7.7%。同时，企业所缴费用并没有适时进入职工个人账户，职工只有缴税的感觉，没有获得感，更缺乏缴纳“五险一金”的积极性。

面对高缴费率，唯有垄断国企尚可以沉着应对，而绝大部分中小企业可谓在夹缝中求生存，不得不“变通”按照“五险一金”的最低缴费标准来为员工提供基本的保障，这种行为不得已成为了市场普遍默认的不成文规定。以广州市为例，目前，企业按照“五险一金”的最低缴费标准，为月收入一万元的员工缴纳的比例为：27.53%～36.05%，金额为：992.02～1170.94元；职工个人缴的金额为：485.34～632.34元（详见表2）。如若2019年1月1日按新规实施下去，甚至已有税局现在通知企业从2017年12月开始稽查倒追，就等同于将中小企业和基层员工推向经济更困难的处境，不符合党中央和国务院“减税降负”的精神。根据2018年调整降低后的“五险一金”缴费率，如果以实际工资为基数缴纳“五险一金”，我市的企业为员工应缴“五险一金”的比例仍为27.53%～36.05%，但金额将上升到2753～3605元；个人应缴比例也仍为15.2%～22.2%，但金额上升到1520～2220元（见表3）。可见，若真的施行社保统一归税务部门征收和基数按全额工资计则会给企业增加1760.98～2434.06元/人·月的成本，职工个人也会增加1034.66～1587.66元/月的负担。企业和职工个人负担都增加了2倍。这种情况下，企业要为处于该收入水平的员工付出的总最低用工成本为12753～13605元，员工个人缴纳“五险一金”后工资为7780～8480元，再扣去个税83.4～138元（按照2018年10月1日起调整免税额的5000元起征点，在新税率基础上计算）,最终到手工资收入仅剩下7696.6～8342元，占税前工资的76.97%～83.42%，仅占企业付出净薪酬用工成本的56.57%～65.41%。即使加上“五险一金”个人账户的金额2000～3400元，职工收入总计10342～11096.6元，仅占企业付出净薪酬用工成本的81.09～81.56%。企业实际付出的用工成本如此之高，负担如此之重，而员工的到手工资却很低，实时获得感不强。所以，推行“社保统一归税务部门征收”即实施《国税地税征管体制改革方案》，统一个税与“五险一金”缴费基数，就必须同时调减“五险一金”的缴费比例。

（二）资金结余不均衡，分散管理成本高。

第一，各项资金之间无法起到互济作用。以生育保险为例，全面二孩政策实施以来，我市生育保险基金已出现收不抵支状况，2017年，基金收入31.11亿元，基金支出34.65亿元，当期赤字3.54亿元，2018年上半年当期赤字1.23亿元，照此速度，我市生育保险将会很快穿底。而我市的医疗保险体量庞大，盈余较多，2017年城镇职工基本医疗保险基金总收入362.18亿元，基金总支出274.95亿元，当期结余87.23亿元。而“五险一金”各项资金之间无法互济，盈余较多的医疗保险对当年已亏空、结余也即将亏空的生育保险“爱莫能助”，其缺口无法及时弥补，只能继续向亏空边缘逼近。“五险一金”之间的资金无法起到互济作用，致使其保障作用无法充分发挥。再看黑龙江省，2016年的黑龙江省养老保险是亏空的，当年净收入-320亿元，累计结余-232亿元，但住房公积金余额巨大，有1152.99亿的结余，却无法实时调剂已经亏空的养老保险。

第二，各区域之间无法起到互济作用。继续以黑龙江省为例,2016年黑龙江的职工养老保险结余位居全国最后，成为全国首个养老金结余被花光的省份。对比之下，外来劳动力流入大省广东省养老保险基金结余7258亿元，足够支付55.7个月。而资金无法跨省实时调剂，每到年底，国家通过行政划拨，从广东调资金补给黑龙江的养老保险，才解决其发不出养老保险的窘境，致使“五险一金”的保障作用无法及时充分发挥。

第三，各部门管理成本较高。以南方某市住房公积金管理状况为例。2017年底，该市住房公积金管理中心在编人员239人，当年工资福利加补助支出约5275.42万元，人均月工资福利开支达1.84万元，是当地2017年人均月收入8218元的2.3倍。只是作为“五险一金”中的一个项目，管理经费就已经如此，管理成本太高了。

“五险一金”地区之间资金结余不均衡，管理成本高等问题的根源在于每一个项目在归集、运营、支付方面都分开独立管理，各“资金池”都是专款专用。“五险一金”各项目资金由不同部门进行管理（通常养老保险由社保局管理，失业保险由劳动就业服务局管理，医疗保险、工伤保险和生育保险由地方医保中心管理，住房公积金由当地住房公积金管理中心管理），管理部门不统一，不仅使资金缺口无法得到及时弥补，还花费了高额的管理成本。虽然今年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收，解决了“五险”分开征收的问题，并没有从根本上改变专款专用、资金之间无法互济以及“五险”与“一金”分散运营管理的弊端，因此，还有进一步改革的必要。

（三）低收入者在住房公积金政策中受惠较少。

市住房公积金管理中心数据显示：2017年，市住房公积金实缴职工425.1万，缴存总额678.28亿；用住房公积金购房贷款的职工人数约4.13万人，占缴存职工总数的0.97%。而这0.97%的人却提取了195.35亿元，占当年缴存总额的28.80%。由于住房公积金不能用于首付，房价快速上涨的今天，大部分中低收入群体无法满足购房提取的最低条件，即使公积金可以贷款买房，对低收入者来说，房子依旧可望而不可即。而高收入者因有能力先齐付首付，这就使高收入者率先使用低收入者的钱以低利息率买了房赚取房屋升值的价差，拉大了财富水平和生活水平的差异，促使城市内部阶级分化日益明显，在一定程度上激化了社会矛盾。

（四）转移困难，过程繁杂，时间冗长。

人们为了获得更好的发展机会和家庭团聚而在全国各地流转迁徙，这是一种普遍的社会现象。然而，关于“五险一金”转移的制度还不够便利，给流动的工作人员造成了很大困扰。养老保险、医疗保险、失业保险和住房公积金可以转移，而工伤保险、生育保险却不可转移。转移过程中，最大的问题就是转移流程复杂且审批时间长，转移时必须往返于两地之间办理。

以我市养老保险跨省转移为例。首先，在市地税部门办理停保后，参保人携带参保人本人身份证原件及复印件，他人代办的还需提供代办人身份证原件及复印件，原参保单位代办还需提供社保登记证原件、代办人身份证原件及复印件等资料到市社保经办机构打印《基本养老保险参保缴费凭证》。其次，参保人向新就业地社保经办机构申请转入，提交《基本养老保险参保缴费凭证》及其他相关资料。再次，新就业地社保经办机构同意转入并开具《基本养老保险关系转移接续联系函》。然后，市社保经办机构收到联系函后办理转出手续，出具《基本养老保险关系转移接续信息表》，并转出基金。最后，新就业地社保经办机构收到《基本养老保险关系转移接续信息表》且基金到账后，办理转入确认业务。可以看出，整个转移流程提交的材料和开具的证明很多，办理人需要往返于两地之间办理。养老保险转移需要45个工作日，再加上去其他部门办理医疗保险、公积金、失业保险转移业务，所需时间最少要3个月，值得注意的是，医疗保险如若中断3个月以上，就会有6个月的等待期，在这期间，医保资金会被冻结，无法享受医保待遇。

造成转移困难的根源就在于管理部门“重管理、轻服务”的思想。树挪死，人挪活，人走容易，但和工作息息相关的“五险一金”的转移一个程序没办到位，就会影响买房、看病、养老。因此，我国“五险一金”的转移审批制度，迫切需要简化，实现“钱”随人“走”。

二、改革“五险一金”管理制度的建议

（一）在不增加企业负担和保证职工个人账户资金的前提下，免除职工“五险一金”缴纳，做实职工个人养老保险、医疗保险账户，调整企业缴纳比例。

表4

方案一：维持企业实际负担不变，优先做实职工账户（尤其是储蓄性质的养老保险），

提高职工保障水平；免除职工缴纳，增加职工实际收入

单位：元

注：以广州市月收入一万元、年龄在35岁以下为例。

表5

方案二：维持职工保障不变，免除职工缴纳，提高职工实际收入；

企业缴费分别按比例进入个人账户和统筹账户

单位：元

注：以广州市月收入一万元、年龄在35岁以下为例。

目前广州市大多数企业按照最低标准为职工缴纳各项险种，资金都尚有较多盈余，如若企业以实际工资收入为标准为员工缴纳“五险一金”，企业和个人的“五险一金”税费会有更大的下调空间。今年9月6日李克强总理在国务院常务会议上提出：社保征收改革要“确保总体上不增加企业负担”。按照这一精神，建议在不增加企业负担、维持原实缴金额不变前提下降低企业缴纳比例，免除职工个人缴纳部分（自雇人员则按雇主责任自行缴纳社保基金）。

方案一（见表4）：以月收入10000元为例，企业依然按照原最低标准实缴金额为员工缴纳“五险一金”。其中，养老保险（485.66元）全部拨入个人社会保险账户；医疗保险中按原个人账户金额（98.62元）拨入个人社会保险账户，其余进入统筹账户；失业、工伤、生育保险全部进入统筹账户。这样，职工个人社会保险账户的资金为689.28～836.28元，相比免除个人缴纳之前的586.14～880.14元，职工个人社会保险账户的资金最多可以提高103.14元。此外，职工个人不用再缴纳“五险一金”，实际到手工资还会上涨1520～2220元。

方案二（见表5）：以月收入10000元为例，企业依然按照原最低标准实缴金额为员工缴纳“五险一金”。其中，养老保险中按原个人账户金额（277.52元）拨入个人社会保险账户，其余进入统筹账户；医疗保险中按原个人账户金额（98.62元）拨入个人社会保险账户，其余进入统筹账户；失业、工伤、生育保险全部进入统筹账户。这样，职工个人社会保险账户的资金为481.14～628.14元，相比免除个人缴纳之前的586.14～880.14元，职工个人社会保险账户的资金会降低105～252元。但因为职工个人不用再缴纳“五险一金”，实际到手工资上涨了1520～2220，员工的获得感大大增强。

因此，为了不增加企业负担，同时增加职工可支配收入，提高了职工消费能力，直接拉动内需，建议在按全额工资缴纳社保的基础上，按比例降低“五险一金”费率，即将养老保险费率由14%降至4.86%，将医疗保险费率由7%降至3.45%，失业保险由0.48%～0.8%降至0.1%～0.17%，将工伤保险费率由0.2%～1.4%降至0.04%～0.29%，生育保险费率由0.85%降至0.42%，住房公积金费率由5%～12%降低至1.05%～2.52%。综合来看，“五险一金”下调比例幅度约为63.97%～67.51%。“五险一金”必须和个人所得税挂钩，职工个人不用缴纳“五险一金”的情况下，个人收入差距由个人所得税来调节。如此一来，企业为职工付出的成本能让职工切切实实每月都感受到，可以在很大程度上增强员工的获得感、安全感和幸福感，优化员工和企业之间的关系，为给企业减税降费提供了空间。同时，做实职工个人账户后，意味着“多缴多提取”，有利于提高职工个人对“五险一金”缴费的意愿，监督雇主企业及时缴费，优化劳资关系。

“五险一金”改革的难点是既要保持企业不增加负担、又要降低或免除现有职工的负担，还要保证退休人员的待遇。对于如何解决改革后未缴社保的已退休职工保障资金来源问题，建议：首先，用各项基金的统筹结余为其继续提供保障；其次，合并后资金池每年购买国债，向国债资金暂借；第三，划转国资收益，扩充统筹基金；最后，不增加企业负担、职工收入提高后，企业再投资能力增强，职工消费能力提高，可促进经济发展，增加财政收入。

（二）资金集中管理，降低管理成本，减少资金池个数和沉淀。

对“五险一金”统一管理、运营、支付和监控，可以形成“汇聚”效应，提高资金使用效率和运营收益，降低管理成本和资金风险。建议在2019年1月1日起税务部门统一征收社保费的基础上，统一管理，汇聚成一个资金池，降低资金管理成本，压缩行政费用，提高“五险一金”资金管理效率和运营收益；同时，各项险种之间也可以调剂余缺，避免出现某险种亏空穿底而无法提供保障的状况。

（三）用免税的住房工资取代住房公积金，经申请符合情况，可转移至其它险种个人社会保险账户中。

第一，免除个人缴纳住房公积金，企业用计发住房工资或企业提供实物住房取代企业缴纳的住房公积金。住房工资的发放与个人工资收入挂钩，设立基数的上限和下限，并设置一个统一计发系数。同时，国家按照原来的规定，继续实行免个税政策，并随工资每月按时发放至个人住房工资账户，列入企业用工成本，允许员工自行选择投资方式，提高资金收益。员工个人可凭借房屋买卖合同、房屋装修合同等材料向银行申请公积金贷款或提取住房工资。在住房工资的投资方面，应对住房工资进行市场化运营，允许员工自行选择投资方式，提高资金收益。这样做有两点好处，一是，可以体现出企业的福利与关怀，使员工能够直接感受到企业的付出，增强员工获得感。二是，避免繁杂审批，方便员工在限定范围内直接使用，让住房工资发挥它应有的免个税和解决居住问题及构建基本社会保障功能的作用。

第二，住房保障倡导“以租为主”，“保障人人有房住，而非人人有房产证”。目前，国家将发展公共租赁住房建设作为解决住房困难问题的最佳政策选择。用每月即发的住房工资来租房，可以在很大程度上减轻中低收入群体住房的经济压力，抑制“炒房热”。各地政府应当根据经济发展情况，对住房工资的基数上下限以及系数每年调整一次，保证最低住房工资能够租到的住房面积大于最低保障房面积，且小于当地平均商品住房面积，使中等收入群体的租房问题得到解决（低收入群体住保障房，高收入群体则自主购房），从而真正实现全民“住有所居”。

第三，实现住房工资与养老保险、医疗保险在个人账户上进行互济。此外，家庭成员因重大疾病导致个人社会保障账户上余额不足的，其他家庭成员可实现互济，从而提高社会保障水平和灵活度。

（四）提升统筹层次，减少转移手续和优化流程。

第一，提升统筹层次，全国统一联网，“户（钱）随人走”。尽快实现各项险种的全国统筹，是促进劳动力合理流动的重要举措。因此，要加快各项基金省级统筹的进度，最终实现全国统筹，为跨区域转移奠定基础。同时，建立全国统一的个人社保和住房工资管理信息系统，管理个人的社保信息及住房工资缴纳情况，并实现各区域信息共享，实现“户（钱）随人走”，工作流动人员少走冤枉路。

第二，由同一个机构统一经办（包括异地转移业务）。统一经办并不仅仅指将“五险”与住房工资的提取、转移等业务交给同一个机构，更重要的是整合“五险”与住房工资的提取、转移过程中的共性业务，最大程度地简化办理和转移的流程。各办理机构要以便民利民为原则，去除转移过程中出现的不必要的手续、文件、证明等，提高工作效率，在最短的时间内实现社保基金及住房工资的跨区域转移。同时，国家和各地政府要建立相应的激励机制，对转移效率高的办事机构给予相应表彰，激励其他地区的管理机构进行效仿和超越。

此外，对于目前企业存在的“不按照职工工资标准据实缴纳‘五险一金’职工可无限期追缴”的风险，希望相关法规中能够设置追缴期限，一定程度上降低企业经营风险，同时，也可敦促职工在限期内主动保障自身的社会保险权利。

综上，我提出改革“五险一金”制度，合并管理、不增加企业负担、免除职工缴纳、做实职工个人账户，提高综合保障能力，创建新时代社会保险制度的建议。

“五险一金”制度改革是系统工程，需要深度调研、精确统计、建模型推算。我认为，改革需分四步走：第一步，同性质的险种合并，如医疗保险、生育保险合并（同属保险性质）；工伤保险和失业保险合并（同属费的性质），增强同性质险种之间的互济性。第二步，同一城市内部增强各险种的互济性，调剂各种保险基金之间的余缺。第三步，同省份内增强各城市之间基金互济功能。第四步，全国范围内各险种资金支付均可互济，缓解部分地区社保基金吃紧的状况。通过以上四个步骤，保证“五险一金”制度改革平稳过渡。

“五险一金”制度涉及到众多上位法，建议在市委领导下，市政协配合下，由市政府组织相关部门进行深入研究，在广州市权限范围内能够进行的改革的可以先行先试；超出广州市权限范围的，可向国务院提交建议和调研成果，并申请作为“五险一金”制度改革的试点城市，为改革探路，为人民谋福！